[摘 要]當前農民工問題的持續存在已經成為經濟社會發展的重要障礙，既不利于整個宏觀經濟的穩定，也不利于發展以適度規模經營為目標的現代農業。而從就業、勞動權益、居住、戶籍等方面給予進城農民平等的權利和待遇，全面實現農民工市民化，是解決農民工問題的根本途徑。

[關鍵詞]農民工；市民化；勞動權益；戶籍制度

一、引 言

所謂農民工市民化，是指伴隨著一國的工業化及城市化，農村人口逐步向城市轉移并迅速轉變為城市市民的過程。就我國而言，實現農民工市民化至少要達到以下三個條件：一是農村勞動力已經在城市就業并且工作及收入相對較穩定；二是將其原農村戶籍轉變為城市戶籍；三是使其能平等地成為城市公共產品的供給對象，如能公平地獲得各種社會保障、公共教育及公共服務等。至于思想觀念和生活習慣的轉變，由于是一個長期的積累過程，則不在本文討論之列。

改革開放以來，隨著人口流動政策的逐漸松動，我國農村人口開始大規模自發地向城鎮流動，其中盡管政策也有反復，但流動轉移的趨勢不可阻擋。據統計，到2004年，農村外出務工勞動力即農民工的總人數達11.823萬人，占全國農村勞動力的比重為23.8％(呂政，2005)。但我們不能回避的一個問題是，從進城伊始，進城農民就未成為真正的城市市民，研究者普遍將其稱為“農民工”、“城市邊緣人口”、“待城市化人口”等。進城農民的這種“既不城亦不鄉”的狀況還要持續多久?

2004年以來，中央對“三農”問題的高度關注是前所未有的，對轉移到城市就業的農民工及由此引起的農民工問題，也已經引起政府的重視，國務院在2006年3月專門發布了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，確立了解決農民工問題的指導原則，并提出了一系列具體實施措施，內容涉及到農民工勞動權益、社會保障、子女就學及戶籍變化等核心內容。但是，由于進城農民工市民化的制度未得到根本變革，地方政府在執行這些措施時也就無所適從，農民工問題依舊在各地上演，并未得到根本遏止。因此，筆者認為，農民工問題必須上升到市民地位和市民權利這個層次去認識和把握，需要中央政府從全局高度實施農民工市民化的制度性變革，給予進城農民工平等的市民地位和市民權利，才能從根本上解決。

二、實現農民工市民化的重大意義

(一)國際經驗表明，工業化及在此基礎上的非農化和城市化的平衡推進是一國順利實現現代化的基本條件

從發達國家非農化。和城市化的發展軌跡來看，非農化和城市化的發展是高度一致的。這表明，隨著一國工業化及在此基礎上的非農化的發展，農村人口也隨之向城市和非農產業轉移，兩者是同步平衡推進的。在英國，工業革命前的18世紀60年代，英國的農業人口仍占總人口的80％以上，而到工業革命后的19世紀中葉，英國的農業人口急劇下降到總人口的25％。1870年之前，美國是一個以農業為主的國家，3/4的人口生活在農村。1870年以后，英國移民大量轉移到美國，使美國開始了以電力、鋼鐵等先導產業為主的工業革命，進一步吸引了農村勞動力向城市的流動，使城鎮化的步伐不斷加快。19世紀末期在美國出現了大規模的農村人口向城市的轉移流動。1920年，美國城市人口由1870年的990萬人增加到5430萬人，城鎮化水平達到了51.2％，基本實現了城鎮化。到2003年，美國非農化比率為98.4％，城市化率也達到77.9％。1947年，日本農業人口占總就業人口的比重為54.2％。隨著日本經濟的高速發展，日本農業人口占總就業人口的比重急劇下降，1955年為40.2％，1975年為13.9％，1998年為5.2％。到2003年，日本非農化率為98.7％，同期的城市化率達到79.2％。

與英美等工業化國家相比，我國農村勞動力大規模轉移的起步時間卻明顯滯后于工業化，走了一條農民城市化與工業化、非農化脫節不同步的道路。到2003年，我國非農化率已達到85.6％，但城市化率僅為40.5％。雖然2004年官方統計的中國城市化率已經達到41.76％，但官方統計的城市化率中不僅包括具有城市戶口的常住居民，而且也包括9000萬(實際比這個數目要高，因為并未將農民工家屬計算在內)左右沒有城市戶口但到城市工作6個月以上的農村人口，還有2000-2500萬土地被征用但戶籍沒有轉換的失地農民，以及相當部分由于統計口徑偏差，實為農業但被計入城鎮人口的農民。這表明，以戶籍制度、城鄉差別勞動就業和福利保障制度為主要內容的城鄉隔離制度，使得已經離鄉、離土、進城的農民工，卻無法成為城市的真正居民，無法擺脫農民的身份。從而造成工業化、非農化與城市化相分離，農民的職業轉移與空間轉移相分離，直接阻滯了城市化進程，進而影響了現代化目標的實現。

如果農民工可以順利實現市民化，1.2億農民工再加上他們的家屬可以實現至少3億農村人口進城，這樣城市化率就可以由現在的41.67％提高到55％以上，而且這僅僅是從靜態上來看，從動態上看這個數目還會不斷提高，因為農村人口向城市和非農產業轉移仍在繼續。顯然，這無論是對于增加農民收入還是增加城市消費水平都是十分有利的。

(二)農民工群體邊緣化帶來了一系列重大社會經濟問題

農民工群體的邊緣化地位，已經在經濟及社會等方面造成了較嚴重的問題，這些問題主要有：

農民工就業的非正規性產生了一系列問題。在我國，農民進城就業主要靠親友、老鄉介紹或自找門路，有組織或通過勞務市場介紹務工的非常少。無組織的勞務輸出，使得農民進城后，很難得到有效的就業信息、職業指導和職業介紹服務，流動就業盲目性很大。在這種非正規的就業形式下，作為臨時工的農民工，與單位正式職工處于兩種完全不同的就業和工資體系。除了工資以外，他們幾乎不能享受任何福利保障，與雇主之間的勞動契約十分松散。因此，常常發生雇傭糾紛，雇主拒付工資的現象頻繁發生，同時，經濟收入往往是脫離稅務管理的，就業十分不穩定，成為城市里更換工作最頻繁的群體。

2.農民工勞動權益得不到保障，利益受損情況嚴重。農民工工資長期偏低，近年來，各地經濟飛速發展，但農民工的工資卻一直“原地踏步”?！吨袊r民工調研報告》顯示，當前農民工的月工資標準大多在500至800元之間。其中，每月收入在300元以下的占3.58％，300至500元的占29，26％，500至800元的占39.26％，800元以上的僅占27.90％。也就是說，大多數農民工的工資水平與10年前沒有多少差別。工時長、勞動環境惡劣、職業病、工傷事故多有發生，威脅農民工身心健康、人身安全。據《中國農民工調研報告》，在被調查的農民工中，每天工作時間8小時以內的僅占13.70％，8至9小時之間的達到40.30％，9至10小時之間和10小時以上的分別占23.48％和22.50％。

3.農民工群體利益訴求渠道不暢，他們基本被排除在城市政府的管理過程之外，社會政治權利未能得到切實的保障，工會還沒有成為農民工表達和實現自己利益要求，維護自己的權利的有效機制。農民工權益遭到較普遍侵害、并且容易遭受侵害，相當重要的原因在于，農民工們是單個分散的。沒有自己的組織作為載體和后盾，無法通過組織化的方式來維護自身權益，又缺乏其他訴求渠道和手段，因而，在與企業和雇主的交涉和較量中，無論民工個體還是群體，都勢必處于一種顯而易見的弱勢境地。單個勞動者是無法與企業建立力量平衡的勞動關系的，也不可能憑借個人的力量來實現和保障自己的權利。勞動者只有組織起來才能形成與雇主相抗衡的社會力量。

4.農民工子女教育及健康成長問題嚴重。全國第五次人口普查結果顯示，我國流動人口超過1.2億，隨父母進城的農民工子女則有近2000萬。他們當中，失學率高達9.3％，近i00萬名適齡兒童不能及時入學。調查除顯示流動兒童的失學率仍然較高外，流動兒童不能適齡入學表現也尤為突出。6周歲兒童中有46.9％沒有接受入學教育，近20％的9周歲的孩子還只上一、二年級，13周歲和14周歲還在小學就讀的人占相應年齡流動兒童的31％和10％(李薇薇，2004)。另一方面，農民進城后，在農村還留下了數量龐大的“留守兒童”。據統計，不能與父母同行的農村兒童比例高達56.17％。由于隔代監護或親友臨時監護造成家庭教育缺位，這些兒童的心理容易出現危機，學習成績不如正常家庭的兒童，導致性格冷漠、自卑、孤獨和自我封閉，甚至出現道德滑坡和行為失范。

(三)進城農民有強烈的市民化意愿
進行進城農民市民化的制度變革，從制度需求方來看，進城農民是否有強烈的意愿?顯然，這是這項制度變革是否必要和是否能取得成功的重要影響因素。筆者曾于2005年暑期在武漢市組織了一次關于“進城農民的‘農民市民化意愿”’的大型調查(梅建明，2006)，其中要求接受調查的農民工回答的一個問題是“如果政策允許，你愿意長期定居武漢市并成為其名副其實的市民嗎?”在782份有效問卷中，選擇“愿意”的有434人，比重為55.50％，回答“不愿意”的有228人，比重為29.16％，選擇“無所謂”的有119名，占15.22％，另有1人未作回答。

從不同年齡調查對象的選擇來看，25歲以下年齡段，在“愿意”、“不愿意”、及“無所謂”選項的選擇占總人數的比率分別為54.82％、28.92％、16.27％；25～30歲年齡段為56.95％、24.50％、18.54％；31—40歲年齡段為58.23％、28.11％、13.65％；41～50歲年齡段為54.84％、30.32％、14.84％；50歲以上年齡段為45.00％、43.33％、n.67％。從不同文化程度的調查對象的選擇來看，小學及以下文化程度，在“愿意”、“不愿意”及“無所謂”選項的占其總人數的比率分別為50.oo％、37.50％、12.50％；初中文化程度為55.53％、29.74％、14.74％；高中及中專文化程度為60.00％、20.57％、19.43％；從不同收入水平的調查對象的選擇不看，500元以下者，在“愿意”、“不愿意”、及“無所謂”選項的選擇占其總人數比率分別為53.27％、36.45％、lO.28％；501～1000元者為54.03％、32.46％、13.51％；1001～2000元者為57.22％、21.39％、21.39％；2001 3000元者為62.07％、13.79％、24.14％；3000元以上者為73.68％、10.53％、15.80％。
從調查結果來看，大部分進城農民都愿意在條件允許的情況下在城市定居，成為名副其實的城市市民，而且年紀越輕、收入水平及文化程度越高的進城農民這種愿望就越強烈。我們有理由相信，進城農民尤其是新生代進城農民在經歷了若干年的城市生活經歷后，已經逐漸適應了城市生活，而且他們的自信心在逐步增強，只要能給他們一個平等競爭的平臺和環境，他們將會成為城市的真正主人。

(四)農民工市民化是我國宏觀經濟持續穩定增長的重要保證
實現宏觀經濟的穩定增長是政府運用經濟政策對經濟進行干預的最主要目標。就我國而言，宏觀經濟穩定增長主要有兩方面的表現：一是經濟增長速度保持在較高水平，比如8％左右；二是物價水平比較穩定，波動幅度較小。進城農民市民化對實現宏觀經濟穩定增長的作用主要有：
1進城農民市民化可以為城市第二和第三產業發展提供充裕的勞動力。2004年，長江三角洲和珠江三角洲不同程度地出現了“民工荒”，究其原因就是進城農民工的勞動權益沒有像城市正式職工那樣得到正規制度的尊重和維護，工資水平長期偏低導致的。由于民工短缺，很多企業無法正常開工，不同程度地影響了生產?？梢院敛豢鋸埖卣f，沒有農民工的汗水就沒有沿海發達地區和大城市今天的發展局面。因為，在發達地區和大城市，是農民工在為它們創造數以億計的GDP。這種狀況如果得不到根本改善，再度出現“民工荒”的可能仍然是非常大的。所以，不要簡單地說我國的勞動力是過剩的、廉價的，甚至因此對農民工勞動權益的受損熟視無睹。

2進城農民市民化可以增加城市消費水平，擴大內需。1998年至2002年，我國經歷了一個較長時期的經濟衰退，工業品在城市滯銷，表現出典型的結構過剩，其主要原因在于城市需求水平不足。以往我們在考察城市消費水平時僅以現有城市居民的消費水平為準，往往忽略了進城農民的消費水平，或者說沒有充分挖掘這一部分群體的消費潛力。農民工中90％在40歲以下，作為城市勞動力中最年輕的群體，農民工不僅是生產主體而且是消費、儲蓄主體。如果農民工消費能從農村消費轉型為城市消費，那么他們的人均消費水平將提高1.8倍。此外，其對住房、醫療以及對城市基礎設施的需求，都將構成擴大內需的強大動力。

(五)實現農民工市民化是轉變農業經濟增長方式的關鍵
長期以來，我國偏向城市的戰略，在阻礙農村人口自由、平等地向城市遷移的同時，也延緩了農村經濟增長方式的轉變。這種影響主要表現在兩個方面：
1大量的鄉村勞動力滯留在農業內部，使我國農業表現為一種超小型的經營規模，以這種超小型經營規模為主要經營單位不僅無法讓農民致富奔小康，同時也不能實現農業與工業的互動發展，阻礙了整個經濟發展的進程。由于進城農民不能獲得城市戶籍和平等地成為城市公共產品的供給對象，他們即使多年在城市工作和生活，但大部分仍保留在農村的責任田，導致農地經營規模長期處于一種超小型狀態。在耕地總面積不可能在短期內有較大增長的情況下，鄉村勞動力平均耕地將維持在4畝左右，鄉村戶均耕地維持在8畝左右。這與農業部課題組(2000)測算的農地經營規模相差懸殊。據該課題組測算，到“十五”末期，種植業需要的勞動力為1.68億人，如果按2000年耕地總面積19.51億畝計算，種植 業勞均耕地為11.61畝，以每戶兩個勞動力計算，戶均耕地為23.22畝。而世界發達國家的經驗告訴我們，工業化、城市化和農業的機械化、現代化是密切相連的。在工業化的進程中，農村人口大規模向城市轉移，城市化得以迅速推進，而城市化的發展又進一步推動城市工業和第三產業的發展，這又反過來加速城市化進程，農村人口也更快地向城市轉移，在此基礎上，農村耕地經營規模開始擴大，農業機械化、現代化得以實現。我國目前的情況是，農村人口雖可進城務工經商，但并未得到公正的待遇，這就一方面使城市化滯后于工業化和非農化，城市經濟發展受到影響；另一方面，又造成農村土地經營規模長期保持在超小型狀態，農業的機械化、現代化又受到阻礙。而且，這種狀況的出現是人為設置的不合理的制度造成的，是完全可以通過制度創新來加以改變的。這種超小型的土地經營規模，在技術水平不能得到根本創新的條件下，實現農民收入大幅度上升，徹底擺脫貧窮幾乎是不可能的。

2由于大量農村人口向城市轉移主要表現為一種兼業型轉移，農地經營規模長期保持著一種超小型狀態，在農民人力資本十分有限的情況下，農業勞動生產率長期低下，目前，我國土地生產率已與發達國家相差不大，甚至比有些國家還高，但勞動生產率是所有國家最低的。我國谷物單產與發達國家中農業大國的單產相近或更高，即土地生產率較高或者與發達國家相比差距不大，而我國的農業勞動生產率卻很低。例如，我國生產一噸稻米所投入的勞動為58個工作日，勞動力的價值占每噸稻米價值的31％，也就是說在稻米生產中每個工作日的價值為9元人民幣。而在美國的稻米生產中，每個工作日的價值為50美元。

三、實現農民工市民化的政策建議
(一)實施最嚴格的農民工勞動權益保護制度
保護勞動者的勞動權益是任何政府必須應盡的義務和責任，因為勞動者在為自己創造工資價值的同時，為整個國家經濟的增長與發展做出了貢獻。在我國，城市經濟的繁榮與農民工的辛勤勞動是密不可分的，但農民工的勞動權益仍未得到切實有效的保障，盡管中央政府三令五申，但實際情況仍不容樂觀。因此，建立最嚴格的農民工勞動權益保護制度迫在眉睫，具體內容
1通過立法建立農民工最低工資保護制度。經歷數百年市場經濟發展的資本主義各國一律實行最低工資制度，且最低工資標準不斷提高，勞動者工資收入總額占到GDP的50％以上。在我國，目前有些地區和城市制定了最低工資標準，但真正執行起來比較困難，因為最低工資標準往往要高于雇用單位支付的一般工資標準，這樣就可能遭到企業的抵制或變相壓低工資標準，而地方政府往往又出于地方利益的考慮而睜只眼閉只眼，最后政策在落實時就不了了之。因此，應將最低工資標準保護制度上升到法律高度，通過制定相關法律強制企業執行，否則依法追究企業的法律責任，在全社會實行同工同酬，杜絕歧視性工資制度。

2通過加大處罰力度確保企業不故意拖欠農民工工資。目前雖說拖欠農民22I資的狀況已有所好轉，但拖欠依然存在。究其原因，除了企業的信用缺失外，地方政府仍難脫干系。在收入最大化目標之下，一些地方黨政領導干部對農民工權益存在不同程度的漠視，有的甚至以農民工的廉價勞動作為本地方的資源優勢。同時，我國立法對欠薪行為沒有形成一套強有力的制裁措施和制度。目前有關處理欠薪的法律依據主要有勞動法和《工資支付暫行條例》，但在認定上只有“無故拖欠”行為才被視為違法行為，在處罰上也多是由勞動行政部門責令改正，補發拖欠的工資，企業欠薪的“成本”很低。法律上對拖欠者的軟弱無疑放縱了更多的違法行為，從而使欠薪行為不僅有“理”而且有“利”，并呈蔓延勢頭。因此，地方政府應通過轉變政府職能，建立并認真執行嚴格的拖欠工資處罰制度，確保拖欠行為不發生，或最大限度地少發生。

3.建立農民工社會保障制度。目前我國大部分農民工在工作單位不享有社會保障，主要原因是社會仍然將農民工看作二等公民，對農民工實行社會保障歧視，有的單位以故意縮短聘用時間等方式鉆政策的空子，不給農民工辦理社會保障，以達到本單位減少成本的目的。有研究認為是農民工自己對社會保障持冷淡態度，但農民工之所以如此，主要原因在于他們沒有城市人的身份和地位，工資水平增長得不到保障，導致他們對未來的預期持悲觀態度，所以他們才對社會保障不熱衷，但并不是說他們不需要社會保障。因此，各級政府應該本著社會保障人人平等原則，將農民工納入整個城市社會保障體系之中，當然，可以針對農民工群體的特殊性建立有針對性的農民工社會保障制度，待條件成熟后再與城市社會保障體系合并。

(二)為農民工建造經濟適用住房，使他們居有定所
同樣是勞動者，同樣為城市發展在做貢獻，建議將農民工納入到城市經濟適用住房供給體系之中，或者像昆山市那樣建造針對農民工群體的經濟適用住房，使農民工居有定所。筆者認為，不是不可行，是政府愿不愿意去做，因為這樣做顯然地方政府要損失大量的財政收入。那么，是地方政府一時的財政收入重要，還是滿足老百姓的基本居住需要重要，我們應該選擇后者。

(三)適時推進戶籍制度改革，使那些在城市有穩定收入來源及穩定住所而且又愿意定居城市的農民工成為真正的城市人，徹底摘掉“農民工”帽子
當前，阻礙農民工市民化進程的說到底還是戶籍制度沒有突破，雖然有些省份已大大降低了農民工成為城市市民的門檻(如四川省、湖北省)，但還僅僅處于宣傳階段，真正實施起來恐怕還要相當長的時間。中央政府在戶籍制度的改革上遠遠滯后于其他領域的改革，究其原因可能是處于穩定角度的考慮，但我們要問，農民工這種既不城又不鄉的狀態到底還要維持多久?難道就這樣永遠維持現狀嗎?這顯然是與保護農民工群體的利益背道而馳，與推進城市化戰略實現現代化的目標背道而馳。實際上，從經濟發展的規律來看，只有當大多數農民進城并成為真正的城市市民，才有可能實現城鄉協調發展。因此，建議中央政府適時推進戶籍制度改革，拖得越久，問題可能積累得越多，矛盾也就越來越大。